“国际金融机构的政治经济学”

[少数发达国家控制国际金融机构，将有限的资源输送到符合自身利益的国家和地区，不仅更需要帮助的国家得不到帮助，还会导致资源在哪些“被照顾”的国家被低效采用]

[经验表明，快速发展项目准备得越充分，项目的执行就越完成，效果就越大。 如上所述，联合国安理会的临时成员国可以从世行获得越来越多的贷款，同时缩短了项目的准备时间。 研究发现，这些国家的宏观经济状况不好会降低这类项目的比较有效性。”

年10月，中国国家主席习大大、国务院总理李克强先后访问东南亚时倡导设立亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚洲投资银行”)。 年7月15日，中国、巴西、俄罗斯、印度、南非5个金砖国家在巴西福塔雷萨签署协议，金砖新开发银行)以下宣布设立“金砖银行”和金砖紧急储备安排。

不到一年，三个新的国际金融机构进入人们的视野，引起国际、国内舆论的关注。 与它们相对应的是已经有近50年历史的亚洲开发银行(以下简称“亚开行”)和有近70年历史的世界银行)以下简称“世行”)以及国际货币基金组织)以下简称“imf”)。 自1980年中国在世行和基金恢复合法席位以来，中国一直是世行、亚开行的大股东和大客户。

2009年1月，中国正式加入泛美开发银行，虽然股份占比不高，但中国公民和公司可以广泛参与泛美开发银行在拉丁美洲的各项投资和活动。 作为目前国际金融机构的活跃分子，中国为什么要另起炉灶，成立亚洲投行等新的国际金融机构？

对此，官方解释说:“在亚洲地区，亚洲的基础设施相对薄弱，需要大量投资。” 这个说法得到了亚开行研究的支持。 根据亚洲开发银行的估算，亚太地区的基础设施投资每年达到80000亿美元，也就是每年8000亿美元。 另一方面，亚洲开发银行每年的新增贷款额约为130亿，在亚太地区的投资额与亚洲开发银行基本相同，两者加在一起也不超过诉求的4%，存在很大的差距。 从世界范围来看，这个说法也站得住脚。

但更令人感兴趣的似乎是亚洲投行和金砖银行成立背后的政治含义。 许多评论认为，这些措施是中国“意图对亚洲乃至世界产生巨大影响”、“经济实力增强的中国开始谋求提高国际金融业的话语权和自身金融软实力”、“对二战以来欧美主导的金融体系的有力挑战。”

加强机构控制权的“显色”

要评价这些评论，首先必须从“欧美主导的金融系统”开始。 1944年7月1日，44个国家和政府的代表在美国新罕布什尔州布雷顿森林举行了联合国货币和金融会议，讨论战后世界经济的安排。 历史上被称为“布雷顿森林会议”。 经过三周的讨论，会议确立了以美元为中心、其他货币盯住美元的国际货币体系，还决定设立世界银行和imf两个国际金融机构。

前者通过提供中长期贷款促进成员经济复苏和快速发展，后者向成员提供短期贷款，缓解他们的收支危机，维持国际货币体系的稳定。 20世纪70年代初，美国政府停止将美元兑换成黄金，各国货币对美元实行浮动汇率，宣告布雷顿森林会议建立的国际货币体系崩溃。 但是，世行和imf经过世界经济风云变幻，至今仍屹立不倒。

除了这两个全球国际金融机构外，各大洲都有自己的区域开发银行。 例如，中国人熟知的亚洲开发银行、拉丁美洲的泛美开发银行、非洲的非洲开发银行和欧洲的欧洲复兴开发银行和欧洲投资银行等。 也有次区域开发银行，如伊斯兰开发银行。 这些开发银行大体上与世行相似，目标是为成员提供中长时间的融资，促进各国和地区经济的快速发展和减贫。

无论是全球国际金融机构还是区域国际金融机构，它们都属于多边投资或援助安排，简而言之，由多个国家政府出资设立，采用多国共治的治理模式，从国际资本市场筹集资金，向有需要的成员提供援助。 这些与一国政府自行设立和运营的双边对外援助机构有很多不同。 多边机构通常不服务于个别国家的好处，而是关注受援国的诉求，认为管理更加透明，决策更加公平。 因为这也比双边援助机构有更大的国际影响。

虽然理想很丰满，但现实却很骨气。 尽管世界经济格局在近几十年发生了根本性的变化，但欧美发达国家始终牢牢掌握着国际金融机构的控制权，并没有太多松动的迹象和意志。 首先，欧美国家正在努力确保各机构拥有足够的股票和投票权。 世行和基金都规定重大决策至少需要85%的支持率，而美国在两个机构的投票权分别为15.85%和17%，这意味着美国只有依靠一国的力量才能否决任何重大提案。

2009年，世行和国际货币基金组织为应对国际金融危机作出了增资和投票份额改革的决定。 年，世行通过了改革方案，发达国家向快速发展中国家转让了3.13个百分点的投票权。 尽管如此，发达国家拥有半数以上的投票权。 但是，imf的改革方案被美国议会否决，并没有持续到现在。 其次，发达国家垄断了这些机构的“顶级”职位。 自成立以来，世行行长由美国人担任，国际货币基金组织总裁为欧洲人。 最后，美国等国希望通过严格限制新的国际金融机构的市场准入，维持掌握在他们手中的现有机构控制权的“成色”。

董事会的结构和贷款的发放

1997年金融危机席卷了亚洲，但国际货币基金组织对遭遇风暴的泰国不提供援助。 当时的日本财务长官神原联系亚洲各国，提议设立向危机国家提供救助资金的“亚洲货币基金”。 美国得知这一提议后，立即采取反体制措施，神原接到美国副财长萨默斯的电话，亚洲各国财长和央行行长收到美国财长鲁宾和格林斯潘FRB主席共同签署的信，终于“亚洲货币基金组织”在萌芽阶段“及时

欧美发达国家控制的国际金融机构能维持它们的公平和有效性吗？ 国际金融机构的控制权如何影响机构的决策和运行？ 这些问题外界的人不能轻易回答，组织内部的人根据自己的经验做出的解答可能不全面客观。 近年来，国际金融组织的相关话题受到众多经济学家的关注，以下，笔者通过整理相关经济学文献，帮助寻找问题的答案。

董事会在国际金融机构中处于核心决策者的位置。 组织快速发展战术、对各国的融资项目、高级管理层的任免等重要事项必须得到董事会的批准。 董事会由常驻的执行董事和副董事组成。 在世界行为案例中，世行有188名成员，但董事会只容纳了执行董事和副董事各25人。 因此，除一点大国(美、中、日等)有固定的董事席位外，多个国家必须与执行董事共享副董事席位，并交替派遣本国官员到世行任职。

由于世行规定每个执行董事拥有的投票权不可分割，理论上，这些执行董事不仅代表本国政府，还代表同一集团参与职位更迭的其他国家在董事会上行使权力。 从公司治理的角度来看，一个问题是这些执行董事是否履行了他们的委托责任，为他们所代表的所有国家公平地获得了贷款机会。 一年的研究表明，在非固定执行董事任期内，他们母国从世行下属国际复兴开发银行获得的贷款金额明显增加，平均每年获得贷款6000多万美元。 虽然副董事没有执行董事的正式投票权，但是对于本国获得资源的效果还是举棋不定。

根据这项研究，首先董事会对世界资源分配起决定性作用。 固定席位以外的董事对贷款分配有很大的影响，更何况是拥有固定席位和大量投票权的发达国家？ 其次，非固定席位的董事最服务于母国的好处而不是他们所代表的许多国家的好处第三，除了董事会的投票以外还存在非正式的规则和渠道，副董事也可以影响资源分配。

国际金融机构中的“美国变量”

许多国际金融机构的研究都以美国等掌握机构控制权的发达国家为焦点，研究他们的地缘政治优势如何影响机构的决策和资源分配。 普遍采用的衡量与美国地缘政治关系的指标之一是一国在联合国大会上通过投票表示的角度与美国的一致程度。 从1983年开始，美国立法要求国务院每年向国会报告“直接影响美国利益且美国进行广泛游说的联合国将对一些事项进行表决”。

据该公开新闻报道，研究人员进一步细化了地缘政治优势的指标，“一国在美国国务院认为重要的联合国表决的几个事项上投票与美国的一致度”。 这个指标的分母是一年内联合国就“重要的几个事项”进行投票的总次数，分子是一国和美国就这些事项进行相同投票的次数。 指标值介于0和1之间，越接近1，就证明那一年国家和美国在联合国的角度越接近。 这个指标随时间而变化，研究者在进行计量经济学解体时可以稍微排除国家固有特征的干扰。

研究表明，这一“联合国投票”指标对一国获得imf和世行贷款有较大的正面影响。 例如，国际货币基金组织在提供贷款时，为了降低借款国的道德风险，经常要求借款国采取一些政策和改革措施，贷款资金以借款国达到某些经济指标为前提分期支付。 如果一个国家未能达到这些指标，imf将暂停支付贷款，由董事会判断后决定是否恢复支付。

一系列研究表明，在考虑借款国的政治、经济状况等可能影响国际货币基金组织借款获取的因素的基础上，美国在联合国的投票角度越一致，从国际货币基金组织获得贷款的概率就越高。 imf附加在其上的改革条件越少，因贷款支付不符合指标而中断的时间间隔越短。 另外，一国接受美国的双边援助越多，与美法等旧宗主国的后殖民联系就越强，暂停支付贷款的时间也就越短。 这些证据表明，imf有选择地应用和执行贷款的附加条件。

关于世行的研究也有同样的发现。 一般来说，世界银行由上述国际复兴开发银行( irbd )和国际快速发展协会( ida )两个子机构组成，前者主要向中等收入国家和信用良好的低收入国家提供廉价的中长时间贷款，俗称“硬贷款”。 后者向最贫穷国家政府提供捐款和无息贷款，俗称“软贷款”，也称为ida贷款。

由于ida贷款比“硬贷款”期限更长，价格也更优惠，因此在国际援助市场上经常发挥信号作用，帮助受援国吸引越来越多的双边援助。 因此，受到低收入国家的欢迎。 根据世行的规定，通常只有人均国民收入低于一定水平，无法从国际资本市场获得资金的成员才能获得ida贷款。 ida贷款的数量最依赖于三个指标:一国人均国民收入、国家政策和制度判断以及项目绩效报告。 其中，国家政策和制度判断指标由4组20个细节指标加权而成，衡量公共政策和管理水平的项目绩效报告反映了过去世行项目的表现。

世行没有公布国家政策、制度判断和项目绩效报告两个指标的详细数据，但这种ida贷款分配机制看起来透明公平。 尽管如此，在1993年至2000年间对76个国家的ida贷款数据进行分析时发现，美国对ida贷款的分配影响巨大，在联合国重要事项上与美国角度一致的国家获得了越来越多的ida贷款。

反映地缘政治好处的另一个有趣的变量是联合国安理会的临时席位。 安理会共有15个会员席位，其中5个永久席位由中、美、英、法、俄5国占有，其余10个临时席位由联合国大会选举产生，任期2年。 安理会是联合国的核心组织，负责维护国际和平与安全，拥有启动制裁、批准军事行动、提名联合国秘书长等权力。 安理会决议的生效至少需要9个会员的赞成票，但一旦生效，对所有国家产生约束力的做法在联合国系统中决不存在。

由此可见，即使是安理会的临时席位，在国际政治中也具有很大的价值，受到好处全球化的美国的重视。 一位学者的解体表明，当选为安理会临时会员的国家在两年任期内从美国得到的双边援助增加了59%，从联合国得到的快速发展援助增加了8%，主要来自美国管理的联合国儿童基金会。 该国从安理会卸任后，这些援助恢复到了当选前的水平。 随后的研究表明，安理会临时成员国从世界上获得了越来越多的融资项目。

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有学者通过解剖国际金融机构项目进程的新闻，了解发达国家的影响机构如何做出决定。 国际金融机构开发融资一般采用项目融资模式，融资审批前要优化项目技术方案，判断项目的环境和社会影响，提出防范措施，有很长的项目准备期。 项目经董事会批准进入实施期，实施期贷款支付不同于常规商业贷款，一般根据实际支出逐一支付。

在项目准备阶段，董事会可以通过正式途径，如项目评审、非正式途径影响管理层和员工，加速或延缓贷款审批。 在项目实施阶段，董事会必须以非正式的方式影响项目的实施和支付的过程。 研究表明，上述三个政治因素均对世界银行贷款准备期的长短产生了较大的影响。 当一国在联合国“重要事项”上的投票与美国一致时，当一国成为联合国安理会临时会员时，当一国官员成为执行董事时，该国的世界银行项目将迅速得到董事会的批准。 另一项研究表明，在联合国投票中采取与美国一致的角度，可以加快世行项目的支付速度。

另一个美国好处以非正式方式影响世行贷款程序的证据来自世行结构调整贷款( sal )的研究。 和基金贷款一样，世行的结构调整贷款要求借款国实施一系列经济政策和改革措施，贷款按照一点宏观经济指标分期支付。

与imf不同，是否支付贷款不需要董事会的批准。 解体表明，借贷结构调整贷款的国家在联合国的投票与美国不符，以通胀和汇率变化衡量的宏观经济状况与贷款支付进度密切相关，相反，这种联系并不明显。 以上证据表明，美国等发达国家管理的董事会以正式和非正式的方式影响世行项目的准备和实施。 区域开发银行的研究也有同样的结果。

少数发达国家控制国际金融机构，将有限的资源输送到符合自身利益的国家和地区，不仅不能帮助更需要帮助的国家，还会导致资源在哪些“被照顾”的国家被低效采用。 经验表明，快速发展项目准备得越充分，项目的执行就越完成，效果就越大。 如上所述，联合国安理会的临时成员国可以从世行获得越来越多的贷款，同时缩短了项目的准备时间。 研究发现，这些国家的宏观经济状况不好会降低这类项目的比较有效性。

近年来，改革国际金融机构的呼声高涨，其目的是减少发达国家对机构的管理，改善资源配置的效率。 目前，争论较多的是调整国际金融机构的股权分配，提高其在快速发展的中国机构中的话语权。 考虑到美国等国家可以通过正式和非正式渠道影响机构的决策和运营，有学者提出，除了改变股权结构外，改善国际金融机构还应包括机构地点、资金来源、员工聘任和激励机制、新闻披露等各方面的改革措施

aiiib和金砖国家的成立将为国际快速发展援助注入新的资源、国际金融机构服务的对象——快速发展中国家不仅拥有更丰富的外部资金来源，还可以面临多样化的快速发展模式和理念选择。 新机构带来的竞争有可能加快现有国际金融机构的改革，顺应新的世界经济格局，回归国际金融机构成立的初衷和目标。

来源：时代商情报